集体土地入市：一场言之过早的产业狂欢

近年来有关集体土地入市的话题越来越热。

国务院、自然资源部、住房和城乡建设部等部委也相继出台了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》、《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》、《乡村振兴战略规划( 2018 - 2022 年)》等一系列政策包，希望通过改革农村土地制度推进新型城镇化和特色农业的发展。

地方层面，北京、上海、广东等各省市也出台了集体建设用地使用权流转管理办法。目前，集体土地入市尚处实验阶段，各地都在摸着石头过河。开发商们也跃跃欲试，特色农业、田园综合体也一度成为各方关注的焦点。

大家都瞄准了集体土地入市这块大蛋糕，但很多人对哪些蛋糕可以吃、如何吃、吃之前有哪些限定条件都不甚明确。

针对这些问题，本文将逐一介绍：① 集体土地入市的正确概念；② 土地管理法修正案；③ 以上海为例对已出让的集体用地案例进行介绍。

「集体土地」都可以直接入市吗？

首先需要明确一个概念，即「集体土地≠集体建设用地≠集体经营性用地」。按土地权属划分，城市土地归国家，集体土地为集体所有。

因为土地出让必须为国有土地的原因，过往集体土地入市前必须经过收储、转性、招拍挂等诸多流程，转为国有土地后方能进入市场。

集体土地入市的正确概念应该是：农村集体经营性建设用地使用权在所属农民集体决策同意的前提下，并经地方政府批准出让给个人或企业使用。

这里面涉及「农村集体经营性建设用地」、「所属农民集体同意」、「地方政府批准」三个重点，集体土地要入市，三大前提缺一不可。（有关宅基地入市的条件我们将在其他文章再作讨论）

除此以外，集体经营性建设用地性质必须符合规划，根据上海已成交的集体土地来看，其用地性质主要是商办、租赁和工业用途。

除了土地用途之外，有关集体土地入市的其他规定和细节也正在通过《土地管理法修正案》一点一点地调整和明确。

万众瞩目的《土地管理法》修正案

本次土地管理法修正案之前，国家已经在 1998 年和 2004 年分别做了两次修改。

第一次修改提出「建设单位使用国有土地，应当有偿使用」，第二次修改提出「国家可依法对土地实行征收」。两次修改都给土地市场带了翻天覆地的变化，我们认为本次土管理法修改的重要性丝毫不亚于前两次修改。而其中最重要的亮点就是集体土地入市。

2018 年 12 月，《土地管理法》修正案提交全国人大常委会审议，删除了「从事非农业建设使用土地必须使用国有土地或者征为国有的集体土地的规定」，并添加了「集体建设用地土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或个人使用。」

其实集体土地入市试点并非这两年才开始，早在 10 年前，国家就在各地一直进行着集体土地入市的试验，并积累了一些经验。

这次对集体建设用地使用权的转让问题在土地管理法中做了说明是一大进步，因为这意味着非农建设用地出让不再「必须国有」。

2019 年 6 月，在《土地管理法》修正案第二次审议中提出了「建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意」的规定。

过去我们在部分城市的农村集体经营性建设用地使用权出让公告中只能看到「经农民集体同意，并经xx政府批准出让」的字样，但是怎样才算农民集体同意并未明确，是过半数，过三分之二，还是必须全体同意不甚明了。

本次从「农民集体同意」到「三分之二以上村民或村代表同意」，并在法规中写明，无疑又前进了一大步。

2019 年 8 月 26 日，《中华人民共和国土地管理法》修正案由全国人大常委会三审修改通过，并于 2020 年 1 月 1 日正式实施。

我们将修改前后的《土地管理法》进行了整理，共有六大重点值得我们关注。其中最大的亮点之一是从原来的集体用地入市必须国有调整为在前提条件满足的情况下集体土地可以入市。另一大亮点是对土地征收的具体条件进行了明确，征地时不再以农作物收成计算征地费用，而是根据周边城市发展机会来确定地价。

本次《土地管理法》的修正通过意味着经营性建设用地入市有了法律依据，从根本上解决了农村集体经营性建设用地不能和国有建设用地同等入市的问题，是我国土地制度的重大创新。

上海的集体经营性建设用地出让案例

我们将 2011 年至 2018 年出让的集体土地进行了梳理，共计成交 9 宗，其中 5 宗为租赁用地，2 宗商办用地，1 宗商服用地，1 宗工业用地。

我们发现早在 2011 年上海就开展了关于集体建设用地入市的试验，但是接下来的 5 年，并未有新的试点土地入市。

2016 年和 2017 年又再度重启了试点，出让了两块商办用地。2018 年 8 月，国土资源部、住建部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知，上海租赁大潮迅速拉开，10 月和 11 月陆续出让了 5 块租赁用地，有巢（华润）、派米雷等企业也陆续进驻。12 月首宗工业集体用地由上海九亭资产经营管理有限公司竞得。

2011 年 9 月，上海市出台《关于开展农村集体建设用地流转试点工作若干意见的通知》。

通知规定：「凡符合土地利用总体规划和城乡规划、依法取得的农村集体建设用地使用权，原则上均可流转。」

同时，「依法取得的农村集体建设用地，可以用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目。禁止使用农村集体建设用地进行商品住宅开发建设。」

在这一文件的基础下，浦东合庆镇的一宗集体经营性建设用地由上海喜来春农业旅游专业合作社竞得，从事休闲农庄项目开发。地块总面积 37.5 亩，土地成交价约 132.32 万/亩。目前，该地块上的上海喜来春国际时尚农庄已处于歇业状态。

2018 年 12 月上海首宗工业集体用地由上海九亭资产经营管理有限公司（其实际控制人为九亭经济联合社）竞得。土地面积约 23 亩，使用年限 20 年，单价约 56.82 万/亩。我们将 12 月成交的集体建设用地和 2018 年 11 月成交的一宗区位相近的工业用地进行比较。

两者使用期限同为 20 年，集体土地拿地成本较后者下降近 11% （后者约 64 万/亩）。未来该项目将用于建设盛龙产业园，产业类型为电子产品及组件制造，投资强度 550 万/亩。

交地后三年内（ 2022 年 2 月 21 日前）应实现达产销售收入不低于 18400 万元/年，实现达产税收总额 1700 万/年（约 74 万/亩）。

两位数的地价优势也同样体现在租赁用地上。

目前上海出让的 5 块农村集体租赁用地的楼板价在 3100 元/ ㎡ 左右。而类似区位的国有建设用地的平均楼板价在 3600 - 3700 元/ ㎡ 。集体用地便宜了 15% 左右。

以新时代的逻辑迎接新时代的篇章

很多人会有这样一个逻辑：集体土地入市→土地成本下降→房价要下跌。我们认为这是不正确的。

房价的涨跌是市场供需匹配的结果，新建房屋的供应受到土地供应总量的影响，而集体土地也是年度土地供应计划的一部分。区别仅仅由原来的「 99% 国有土地+ 1% 集体土地（试点）」变为「x % 国有土地+( 100 - x ) % 集体土地」而已。

前面的逻辑之所以不正确是因为集体土地入市≠土地供应总量的增加，土地供应的总量还是取决于政府的年度供地计划。

地方政府过往在负债率受制约时可以通过卖地来平衡财政收入，但未来国有土地供应比例的降低必然导致地方政府土地出让金收入的下降。

在中央大力推行减税降费政策的大背景下地方政府也没有好的方式来「开源」。因此，很容易陷入一个困境：没有足够的资金流入却需要足够的资金支出来支撑产业发展。

由于地方政府土地出让收入下降，对可带来持续性税收的优质产业诉求会比以往都要更加强烈，而这也正是各大产业地产运营商的机会所在！从哪里切入，以什么产业切入才能把握机遇，是值得大家深思的问题。

尽管集体经营性建设用地入市仍存在诸多束缚，例如必须在每年的土地利用年度计划中作出安排、必须经过依法登记、用地性质必须符合规划等。这说明集体土地入市必须符合国有土地的逻辑方法。

我们认为，本次《土地管理法》的修改符合国家对集体经营性用地「同等入市、同价同权」的诉求，大家不能仅着眼于房价的涨跌，而应该关注其背后的意义以及对土地市场未来的影响。

相信随着 2020 年 1 月 1 日新法案的正式实施，我国在土地制度上又将掀开新的篇章。